EU-Agrarrat mit GAP-Mandat

GAP 2015: Der dritte Standpunkt steht

In der Nacht zu Mittwoch hat auch der EU-Agrarministerrat seinen Standpunkt zur Gemeinsamen Agrarreform festgelegt. Damit können die rund 30 Triloge zwischen Kommission, EU-Parlament und Agrarrat beginnen. Bis Ende Juni sollte ein gemeinsames Programm feststehen, aber die Annahme des Legislativvorschlags wird nicht vor Herbst 2013 erwartet. Erst danach kann die Umsetzung in den einzelnen Mitgliedsstaaten stattfinden. Daher müssen für 2014 unter Berücksichtigung des noch ausstehenden Finanzrahmens Übergangsregelungen gefunden werden. Die neue GAP startet dann erst ein Jahr später im Jahr 2015.
Bundesministerin Ilse Aigner zeigte sich zufrieden: „Damit werden wir die vom Bundesrat und der Agrarministerkonferenz der Länder einstimmig Vorstellungen zum Greening 1:1 umsetzen können.“ Beim Greening gibt es keine flächendeckende Komponente mehr. Ein Teil könne für den Anbau heimischer Eiweißfutterpflanzen genutzt werden und ist zudem Bestandteil der Agrarumweltmaßnahmen.

Die wichtigsten Ratsvorschläge

Direktzahlungen

Die landwirtschaftlichen Direktzahlungen bleiben das Kernstück der weiterentwickelten GAP nach 2013. Das Greening ist verpflichtend für alle Landwirte. Die Greening-Zahlung als Entgelt für zusätzliche Umweltleistungen beträgt 30 % der Direktzahlungen.

Bei der Annäherung der Umverteilung von Direktzahlungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten, der so genannten externen Konvergenz, folgt der Rat den Vorgaben der Staats- und Regierungschefs: Die Mitgliedstaaten, die deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegen, sollen eine Aufstockung ihrer Direktzahlungen erhalten (für Mitgliedstaaten, die unter 90 % des künftigen EU-Durchschnitts der hektarbezogenen Zahlungen erhalten, wird ein Drittel dieser Differenz ausgeglichen). Die Direktzahlungen sollen in jedem Mitgliedstaat ab 2019 mindestens 196 € je Hektar betragen. Finanziert wird diese Umverteilung über einen Zeitraum von sechs Jahren ab 2014 von den Mitgliedstaaten, die über dem EU-Durchschnitt liegen. Nach ersten Berechnungen wird Deutschland aufgrund dieser Umver­teilung in der Endstufe rund 3,3 % des Direktzahlungsvolumens an andere Mitgliedstaaten abgeben.

Im Hinblick auf die Annäherung von Direktzahlungen innerhalb der Mitglied­staaten, der so genannten internen Konvergenz sollen alle Mitgliedstaaten schrittweise eine regional bzw. national einheitliche Zahlung einführen. Mit der Forderung nach einer verpflichtenden Einführung regional bzw. national einheitlicher Prämien in allen Mitgliedstaaten bis 2019 konnte sich Deutschland nicht durchsetzen. Aber alle Mitgliedstaaten werden verpflichtet, zumindest eine deutliche Annäherung bis 2019 umzusetzen.

Finanzielle Flexibilität zwischen der 1. und der 2. Säule der GAP: Der Agrarrat verständigte sich darauf, dass Mitgliedstaaten die Mög­lichkeit erhalten sollen, bis zu 15 % ihrer nationalen Obergrenzen für Direkt­zahlungen (1. Säule) in die 2. Säule zu Gunsten von Fördermaßnahmen für die ländliche Entwicklung zu transferie­ren; dabei können für die einzelnen Jahre unterschiedliche Prozentsätze festgelegt werden. Alternativ können die Mitgliedstaaten grundsätzlich bis zu 15 % der ihnen zugewiesenen Mittel für die ländliche Entwicklung (ELER) in die erste Säule umschichten. Auch dies ist eine Vorgabe des Europäischen Rates.

Definition des aktiven Landwirts: Die Einigung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten, mit einer Negativliste bestimmte Be­günstigte (z.B. Flughafenbetreiber) unter bestimmten Bedingungen von der Gewährung der Direktzahlungen auszu­nehmen und/oder solche Begünstigte auszuschließen, deren landwirtschaft­liche Aktivität lediglich einen unwesentlichen Anteil an ihrer wirtschaftlichen Aktivität insgesamt hat oder nicht Hauptgeschäftszweck ist. Damit wurde ein wichtiges deutsches Anliegen aufgegriffen.

Begrenzung von Direktzahlungen in großen Betrieben: Dem Beschluss des Europäischen Rates vom 8. Februar 2013 entsprech­end, verständigte sich der Agrarrat auf eine fakultative Regelung für eine Kürzung von Direktzahlungen in großen Betrieben. Jeder Mitgliedstaat kann ab einer Höhe von 150.000 € Kürzungen der einzelbetrieblichen Direktzahlungen sowie eine progressive Ausgestaltung der Kürzungssätze vorsehen.

Gekoppelte Direktzahlungen: Mitgliedstaaten erhalten die Möglichkeit, bis zu 7 % bzw. in Abhängigkeit vom Umfang gekoppelter Zahlungen im Rahmen des bisherigen Systems bis zu 12 % ihrer jährlichen Obergrenzen für die Direktzahlungen als gekoppelte Direktzahlungen auszu­zahlen. In bestimmten eng begrenzten Ausnahmefällen kann die Europäische Kommission ggf. einen höheren Prozentsatz genehmigen. Gekoppelte Zahlungen können in nahezu allen Produktionssektoren vorgesehen werden. Die deutsche Forderung zur schrittweisen Verringerung der Möglich­keiten für gekoppelte Direktzahlungen konnte im Rahmen des Gesamt­kompromisses nicht umgesetzt werden.

Zusätzliche Förderung der ersten Hektare in den Betrieben: Die Mitgliedstaaten erhalten die Möglichkeit, für die ersten Hektare in den landwirtschaftlichen Betrieben eine Zusatzzahlung zu gewähren. Zur Finanzierung dieser Zahlung können die Mitgliedstaaten bis zu 30 % ihrer jährlichen Obergrenzen für die Direktzahlungen einsetzen. Diese Regelung entspricht einer wichtigen deutschen Forderung. Mit diesem Ausgleich können bestimmte finanzielle Benachteiligungen kleinerer Betriebe bei der Umstellung auf das neue System der Direktzahlungen ausge­glichen werden.

Greening: Die Teilnahme am Greening ist obligatorisch für alle Landwirte. Bei eventuellen Verstößen gegen die Greening-Auflagen können die Kürzungen über die Höhe der Greening-Prämie hinausgehen. Betriebe, die entsprechend der Verordnung über den ökologischen Landbau bewirtschaftet werden, sind vom Greening freigestellt. Das Greening legt Auflagen für eine verstärkte Anbaudiversifizierung, den Erhalt von Dauer­grünlandflächen und die Erbringung ökologischer Vorrangflächen fest. Alternativ soll das Greening über äquivalente Agrarumweltmaßnahmen oder äquivalente Umweltzertifizierungssysteme umgesetzt werden. Die Anwendung dieser äquivalenten Maßnahmen ist für die Mitglied­staaten fakultativ.

- Die Anbaudiversifizierung wird in einem zweistufigen Ansatz umgesetzt:

--- Betriebe zwischen 10 und 30 ha Ackerland müssen zwei Kulturen anbauen, wovon die Hauptkultur maximal 75 % Flächenanteil haben darf.

--- Betriebe über 30 ha Ackerland müssen drei Kulturen anbauen, wobei die Hauptkultur maximal 75 % und die zwei Hauptkulturen maximal 95 % haben dürfen.

Freigestellt von dieser Regelung sind Betriebe mit mehr als 75 % Grünland oder mehr als 75% der Flächen in äquivalenten Agrarumweltprogrammen sowie Betriebe, die jährlich ihre Flächen tauschen (in Deutschland bestimmte spezialisierte Kartoffelbetriebe).

Weitere Sonderregelungen gibt es für Betriebe mit hohem Anteil bestimmter Kulturen (Ackerfutter, Leguminosen, Stilllegung) auf dem Ackerland.

Das Dauergrünland ist grundsätzlich einzelbetrieblich zu erhalten. Dabei ist eine Reduzierung um bis zu 5 % auf betrieblicher Ebene zulässig. Mitgliedstaaten können entscheiden, unter bestimmten Voraussetzungen eine regionale Regelung zum Dauergrünlanderhalt einzuführen.

Ab 2015 müssen Betriebe mit mehr als 15 ha Acker- und Dauerkulturfläche 5 % ihrer Acker- und Dauerkulturflächen als ökologische Vorrangflächen bereitstellen. Nach einem Bericht der Europäischen Kommission kann dieser Prozentsatz ab 2018 ggf. auf 7 % erhöht werden.
Freigestellt von dieser Regelung sind Betriebe mit mehr als 75 % Grünland und Betriebe mit mehr als 75% der Flächen in äquivalenten Agrarumweltprogrammen.
Die Erbringung ökologischer Vorrangflächen kann je nach Entscheidung des Mitgliedstaates in einem bestimmten Umfang von den Landwirten regional (auf einer vom Mitgliedstaat unter Umweltgesichtspunkten festgelegten Flächenkulisse) oder kollektiv durch eine Gruppe von Landwirten erbracht werden.
Eine landwirtschaftliche produktive Nutzung dieser Vorrangflächen ist zulässig. Die Mitgliedstaaten können aus einer Liste verschiedener Arten von Vorrangflächen eine Auswahl treffen (z. B. Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen, Flächen mit bestimmten Agrarumweltmaßnahmen etc.).

Die Mitgliedstaaten können ein Gewichtungsschema für die Vorrangflächen anwenden, das sich an der ökologischen Wertigkeit der Flächennutzungen orientiert.

Die Auflagen des Greenings werden – so wie beim ökologischen Landbau – nicht bei der Kalkulation der Förderhöhe von Agrarumweltmaßnahmen berücksichtigt.

Marktmaßnahmen

Die Europäische Kommission strebt mit ihren Vorschlägen im Marktbereich insbesondere eine Verringerung negativer Auswirkungen von Preisvolatilitäten auf die Landwirte und die Stärkung der landwirtschaftlichen Erzeuger in der Lebensmittelkette an. In seinem Verhandlungsmandat folgt der Rat in wichtigen Punkten grund­sätzlich dieser Zielsetzung der Kommission. Die Festlegung von Interventions- und Referenzpreisen für landwirtschaft­liche Erzeugnisse sowie weitere Modalitäten für die öffentliche Lagerhaltung (Intervention) fallen nach dem EU-Vertrag in die alleinige Entscheidungskompetenz des Rates. Dem mehrheitlichen Wunsch der Mitgliedstaaten entsprechend, wird dies in der Allgemeinen Ausrichtung jetzt ausdrück­lich klargestellt.

Instrumente zur Mengenregelung:

Das System der Europäischen Zuckerquotenregelung soll letztmalig für zwei Jahre bis zum 30. September 2017 verlängert werden. Damit wurde vermieden, dass Mitgliedstaaten, die in Folge der Zuckermarktreform von 2005 vollständig ihre Quoten abgegeben haben und dafür finanziell entschädigt wurden, wieder Quoten zugeteilt werden. Dies wäre wirtschaftlich nicht vertretbar. Der Rat einigte sich ferner auf ein System zur Regelung von Rebanpflan­zungen. Diese wird ab 2019 gelten. Die Ausweitung der jähr­lichen Anbaufläche wird auf bis zu 1 % begrenzt werden, kann aber von den Mitgliedstaaten weiter eingegrenzt werden. Die Regelung ist bis zum Jahr 2024 befristet.

Vorschriften für Erzeugergemeinschaften: Die Anerkennung von Erzeugerorganisationen und Branchenverbänden bleibt den Mitgliedstaaten weiterhin vorbehalten. Die Ausdehnung der Allgemeinverbindlichkeit, also die Übertragung von Regeln der Erzeugerorganisationen und Branchenverbänden auf Landwirte, die diesen nicht angehören, ist für die Mitgliedstaaten fakultativ ausgestaltet und kann nur unter Einhal­tung sehr restriktiver Bedingungen angewandt werden. Der Milchsektor ist von dieser Regelung ausgenommen. Die Hopfenerzeugergemeinschaften erhalten in Deutschland weiterhin eine spezifische Förderung.

Krisenmaßnahmen: Der Europäischen Kommission wird im Falle von Krisen auf den landwirt­schaftlichen Märkten die Möglichkeit gegeben, kurzfristig Maßnahmen zu ergreifen.

Fördermaßnahmen zur ländlichen Entwicklung

Mit den Fördermaßnahmen zur ländlichen Entwicklung, der so genannten 2. Säule der GAP, werden wichtige Maßnahmen zur nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Land­wirtschaft und zur wirtschaftlichen Entwicklung ländlicher Räume finanziert. Der Rat verständigte sich darauf, die bewährten Fördermaß­nahmen der der­zeitigen Förderperiode im Wesentlichen fortzuschreiben.

Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete: Der Rat verständigte sich auf ein System zur Neuabgrenzung benachteiligter Gebiete auf der Grundlage von acht biophysikalischen Kriterien. Die verpflichtende Anwendung des neuen Systems wurde auf 2016 verschoben. Um als naturbedingt benachteiligtes Gebiet anerkannt zu werden, wurde der notwendige Flächenanteil der benachteiligten Flächen – im Vergleich zum Vorschlag der Europäischen Kommission – von 66 % auf 60 % reduziert und auf die niedrigere Ebene der Gemarkung bezogen. Bei der Anerkennung einer Benachteiligung wird auf deutsche Forderungen hin auch die Kombination von zwei biophysikalischen Kriterien ermöglicht, die die jeweilige Schwelle knapp verfehlen. Zusätzlich erhalten die Mitgliedstaaten Flexibilität bei der Abgrenzung von Gebieten mit spezifischen Nachteilen (mit bis zu 10 % der Landesfläche). Im Vergleich zum ursprünglichen Vorschlag der Europäischen Kom­mission wird in Deutschland die Verschiebung der Gebietskulisse der benachteiligten Gebiete sehr viel geringer ausfallen. Damit wurde ein wichtiges deutsches Verhandlungsziel erreicht. Für Gebiete, die durch die Neuabgrenzung aus der Gebietskulisse herausfallen, wurden angemessene Übergangsbestimmungen geschaffen.

Fördermöglichkeiten bei den Agrarumweltmaßnahmen und EU-Finanzierungssätze: Die Berechnung der Förderung von Agrarumweltmaßnahmen soll nach Forderung der Mehrheit des Rates unabhängig von den Greening-Auflagen erfolgen. Der Rat überträgt mit dieser Entscheidung eine Regelung, wie sie die Euro­päische Kommission für die Förderung des öko­logischen Landbaus bereits in ihren Vorschlägen vorgelegt hat. Damit werden die Fördermöglichkeiten für diese Maßnahmen in der 2. Säule in Folge des Greenings nicht verringert. Die Gleichbehandlung zwischen der Förderung des Öko-Landbaus und der Agrarumweltmaßnahmen entspricht einer Forderung von Bund und Ländern.

Die Obergrenze der EU-Beteiligung für Maßnahmen der 2. Säule zur Förderung des Umwelt- und Klimaschutzes wird im Vergleich zum Vorschlag der Kommission von 50 % auf 75 % angehoben. Diese höhere EU-Beteiligung entspricht einer deutschen Forderung.

Falls der Mitgliedstaat von der Möglichkeit Gebrauch macht, bis zu 15 % der Finanzmittel für die Direktzahlungen von der 1. in die 2. Säule umzuschich­ten, müssen diese Mittel in der 2. Säule national nicht kofinanziert werden. Außerdem wurde eine höhere EU-Beteiligung für Übergangsregionen fest­gelegt. Das sind solche Gebiete, die wegen einer im europäischen Vergleich guten wirtschaftlichen Entwicklung aus der bisherigen Höchstförderung heraus­fallen. Deutschland hat dies mit Blick auf die östlichen Bundesländer gefordert.

Reaktionen

Die europäischen Bauern und Genossenschaftsverbände Copa Cogeca begrüßen die Vorschläge als Schritt in Richtung Praktikabilität. Vor allem die vorsichtige Position für das Maß an ökologischer Vorrangfläche angesichts der Herausforderung der Welternährung sei richtig.
Enttäuscht zeigte sich Copa Cogeca Generalsekretär Pekka Pesonen über die Festlegung der Zuckerquote auf das Jahr 2017. Der europäische Bauernverband zieht eine Verlängerung der Quotenregelung vor und hofft auf eine Änderung durch die Triloge. Positiv sei ebenfalls die Einbeziehung der Wälder in Greening-Maßnahmen.

Joachim Rukwied, Präsident des Deutschen Bauernverbandes, kritisiert, dass die Gewichtungsfaktoren für das Greening von den Mitgliedsstaaten individuell festgelegt werden können. Den Start der Staffelung der ökologischen Vorrangflächen hält Rukwied für zu hoch. Positiv sei, dass der Rat Kappung und Degression freiwillig ausgestalten will. Die Verlängerung der Pflanzrechte für Wein sowie die unveränderte Übernahme des Milchpakets in die Gemeinsame Marktorganisation betrachtet der DBV als Verbesserung gegenüber dem EU-Kommissionsvorschlag, aber auch gegenüber dem Verhandlungsmandat des Europaparlaments.
Der Vorschlag birgt nach Ansicht Rukwieds auch neue Risiken: Im Falle nicht ausreichender Finanzmittel soll nach dem jetzt formulierten allgemeinen Standpunkt des Ministerrates keine lineare Kürzung des Direktausgleichs erfolgen, sondern eine größenunabhängige. Das würde erneut eine Umverteilung innerhalb der EU zu Lasten Deutschlands hervorrufen.

Friedrich Ostendorff, agrarpolitischer Sprecher von Bündnis 90 / Die Grünen sieht vor allem die „grünen Aspekte“ des Ratsvorschlags: Die ökologische Reform der EU-Agrarpolitik kommt.“ Der Agrarrat habe zwar Positionen des EU-Parlaments verwässert, aber die nationale Umsetzung der Reform könne die bäuerlichen Aspekte besonders betonen.

Das Ratsmandat für den Trilog sei ein Schritt in die richtige Richtung, erläuterte Kirsten Tackmann, agrarpolitische Sprecherin der Linksfraktion: „ Das macht den Weg frei für eine ökologischere Landbewirtschaftung. Die Linksfraktion sieht die Einigung zu den ökologischen Vorrangflächen als Schritt in die richtige Richtung, wobei soziale Aspekte allerdings auch beim Agrarrat unterbelichtet bleiben“. Für das Greening wünscht sich Tackmann „einen bunten Strauß an anrechenbaren Maßnahmen: „Von Blühstreifen, über den extensiven Anbau von Eiweißpflanzen bis zur Waldrandgestaltung, und Überflutungsflächen an Bachläufen.“ Auch die fakultative Kappung erkennt Tackmann als fairen Kompromiss an. Dabei müssen soziale Leistungen der Betriebe wie die Arbeitsplatzsicherung und Mindestlöhne berücksichtigt werden. Auch das eingeplante Übergangsjahr sei eine vernünftige Entscheidung. So bleibe ausreichend Zeit, die Agrarreform in Deutschland vernünftig umzusetzen.

Der Anbauverband Bioland hingegen kritisiert die Beschlüsse und fordert die Beteiligten des Trilogs zu Nachbesserungen auf. „Sowohl die Beschlüsse des EU-Parlaments als auch die des Agrarrats sind geprägt von faulen Kompromissen und nationalen Egoismen“, erklärte Bioland-Präsident Jan Plagge. Die Ökologisierung der Landwirtschaft bleibe auf der Strecke. Plagge fordert mindestens sieben Prozent ökologische Vorrangfläche sowie die Eindämmung von Monokulturen. Plagge will die Betriebe „stärken, die eine vielseitige Kulturlandschaft, Gewässer und Böden schonen sowie artgerecht Tiere halten.“ Außerdem müsse die zweite Säule für die Entwicklung des ländlichen Raumes besser finanziert werden. Dazu müsse die Bundesregierung 15 Prozent der Mittel aus der ersten Säule umschichten.

Als „bedeutenden Erfolg“ begrüßt Sachsen-Anhalts Landwirtschaftsminister Dr. Hermann Onko Aeikens die Möglichkeit, auf den ökologischen Vorrangflächen eine landwirtschaftliche Nutzung durchführen zu können. „Leider sind betriebsabhängige Kürzungen ein Thema der Agrarreform geblieben. Eine faire Agrarpolitik entlohnt gesellschaftliche Anforderungen je Hektar nicht unterschiedlich.“ Der Entwurf bleibt auch beim Thema Entkoppelung zurück. Was Deutschland bereits vollzogen hat, bleibt in den Nachbarländern noch erhalten. Das führe zu Wettbewerbsverzerrungen in Deutschland, so Aeikens.

Roland Krieg