Stand der Marktverzerrungen durch Agrarpolitik

Agrarsubventionen nach OECD-Bericht nur zum Teil verbessert

Der 31. Bericht über Agrarpolitiken der OECD Anfang Juli deckt 51 Länder ab und weist für die Zeitspanne zwischen 2015 und 2017 einen Gesamtwert in Höhe von 556 Milliarden Euro aus. 78 Prozent dieser Gelder wurden direkt an die Bauern ausgezahlt und stellten im globalen Durchschnitt 15 Prozent des bäuerlichen Einkommens.

Die Landwirtschaft steht weltweit vor großen Herausforderungen. Die Produktivität liegt meist unter dem möglichen Potenzial. Unter Berücksichtigung der Umweltressourcen muss sie gesteigert werden. Außerdem macht der Klimawandel viele Betriebe fragil. Die Risikoabsicherung wird schwieriger. Die meisten Auszahlungen stimmen in ihrem Zweck allerdings nicht mit diesen Zielen überein. Nur einige Agrarpolitiken ändern sich in diese Richtung. Dadurch können marktverzerrende Effekte reduziert werden, wenn auch einige Länder sich wieder vermehrt für Maßnahmen entscheiden, die negativ auf andere Märkte wirken. Insgesamt wirken zwei Drittel der Agrarsubventionen marktverzerrend.

Was ist marktverzerrend?

Als marktverzerrende Maßnahmen gelten nach OECD-Kriterien Preisstützungen und Output-gerichtete Zahlungen. Dazu gehören auch unbegrenzte Fördergelder für Inputs, die aber in den letzten 20 Jahren verringert wurden. Hingegen sind Zahlungen, die nicht an eine Produktion gebunden sind, deutlich weniger marktverzerrend. Dazu zählen Gelder für Stillegungsflächen oder Tierwohlaspekte. Wovon sich alle Länder nur schwer verabschieden können, sind historische Zahlungsansprüche für bestimmte Ackerkulturen oder Nutztierprämien. Diese gekoppelten Zahlungen machen vier Prozent des bäuerlichen Einkaommens aus und haben einen Anteil von 15 Prozent an Direktzahlungen.

Einige globale Trends

Zahlreiche Länder bewerten wie Kanada oder die EU ihre Agrarpolitik neu. Kanada sucht vor allem bessere Risikovorsorgemöglichkeiten für die Betriebsebene. Vor allem Milchbauern sollen sich auf steigende Käseimporte durch das mit Europa abgeschlossene Freihandelsabkommen CETA vorbereiten können. Korea fokussiert sich für die neue Förderperiode 2018 bis 2022 Junglandwirte und die Einführung digitaler Technik. Auch Chile hilft Junglandwirten zwischen 18 und 35 Jahren und unterstützt sie bei der Beschaffung von Betriebsinputs, Ausbildung und Bildung von Netzwerken. Kolumbien fördert Reisbauern mit dem Aufbau von Lagermöglichkeiten und Umschuldungsmöglichkeiten. Russland hat bereits erstmals Interventionsmöglichkeiten für Milchpulver und Butter angekündigt. Costa Rica hat Regeln für den Einsatz und die Kontrolle von Pflanzenschutzmitteln erlassen.

EU

Seit Mitte der 1990er Jahre hat die Europäische Union die Unterstützung für den Agrarbereich stetig zurückgeführt. Etwa die Hälfte der EU-Gelder ist an nationale Verpflichtungen gebunden. Weitere acht Prozent gehen an freiwillige Umweltprogramme. Seit 2010 stellen die Agrargelder stabile 20 Prozent des europäischen Durchschnittseinkommens der Landwirte. Das Ende der Zuckerquote 2017 wird von der OECD als weiterer wichtiger Schritt weg von verzerrenden Subventionen gewertet. Hingegen stellen öffentliche Verteilung von Milch in Schulprogrammen und Interventionsmöglichkeiten für Milchpulver und Butter weiterhin eine Marktverzerrung dar.

USA

In den USA liegt das Maß an Agrarsubventionen unter dem OECD-Länder-Durchschnitt. Direkte Zahlungen sind im Zeitablauf angestiegen, die Preisstützungen hingegen haben deutlich abgenommen. In den letzten 20 Jahren ist der Einkommensanteil durch Subventionen von 12 auf zehn Prozent gefallen.

Empfehlungen

Der erste Schritt zu einer fairen Agrarsubvention ist eine Reduzierung von preisgestützten und Erzeugungsorientierten Zahlungen. Gelder sollten in öffentliche Leistungen investiert werden, die Landwirten, Konsumenten und der Gesellschaft nutzen. Die OECD sieht die stärkere Förderung der Forschung als zielführend für optimale Produktivität in gesündere Fruchtfolgesystemen und besserem Tierwohl an. Ebenfalls kann die Digitalisierung helfen, Inputs zu optimieren.

Um Umwelt- und Klimaziele umzusetzen, sollen die Länder die ökonomischen Instrumente wie Information, Ausbildung, Regulierung, Zahlungen und Steuern nutzen. Dazu gehört ein ordentliches Datenwerk. Für den Bereich es Risikomanagements sollen die Regierungen zwischen normalen Geschäftsrisiken und Risiken, bei denen Markthilfen nötig werden unterscheiden. Neben dem Krisenmanagement in Zeiten der Trockenheit gehören auch klar definierte regeln für die Intervention dazu. Den Landwirten müsse signalisiert werden, dass sie ihr Risiko zuerst auf Betriebsebene  absichern.

Die Politik muss zur Umetzung ein kohärentes Paket dazu schnüren.

Lesestoff:

OECD (2018), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2018, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2018-en

Roland Krieg