Wirkung von Agrarumweltpolitik messen

Umweltbezogene Agrarpolitik unter der Lupe

Mit welchen Methoden lassen sich die Wirkungen von Agrarumweltpolitiken analysieren? Das war die Leitfrage eines internationalen Workshops der OECD (Organisation für wirtschaft­liche Zusammenarbeit und Entwicklung), der vom 20. bis 22. Juni 2011 am Johann Heinrich von Thünen-Institut (vTI) in Braunschweig stattfand. Rund 60 Experten aus 20 OECD-Ländern tauschten Erfahrungen über die Messung und Bewertung der Wirkungen umweltbezogener Politiken im Agrarbereich aus. Unterstützt wurde der Workshop vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, dem niederländischen Ministerium für Wirtschaft, Landwirtschaft und Innovation und dem vTI.

Öffentliches Geld für öffentliche Leistungen

Immer mehr politische Maßnahmen verfolgen das Ziel, die Umweltwirkungen der Landwirtschaft zu verbessern. Deshalb steige auch das Interesse der Politik an Erfolgskontrollen, so Dimitris Diakosavvas von der OECD. Das Spektrum der während des Workshops betrachteten Maßnahmen reichte von Fachrecht und Cross Compliance über Agrarumweltmaßnahmen, Investitionshilfen und Beratung bis hin zu handelbaren Zertifikaten zur Verbesserung der Wasserqualität. Im Fokus stand, ob diese Politiken erfolgreich waren, bestimmte Umweltziele zu erreichen, und welche Rolle die Politik dabei spielt, Landwirte bei der Bereitstellung von öffentlichen Umweltgütern wie sauberem Wasser oder der Erhaltung der Biodiversität zu unterstützen.
In Zeiten knapper öffentlicher Haushalte gewinnt die Forderung „public money for public goods“, also die Konzentration öffentlicher Mittel auf die Bereitstellung öffentlicher Güter, an Bedeutung. Professor Folkhard Isermeyer, Präsident des vTI, wies zu Beginn der Veranstaltung darauf hin, dass mehr Anstrengungen zur Definition, Messung und Bewertung der konkreten Umweltleistungen erforderlich sind. Eine Konzentration der Agrar­umweltpolitik auf Extensivierungsmaßnahmen sieht er kritisch, da ein Rückgang der landwirtschaftlichen Produktion zu negativen indirekten Effekten wie Intensivierung oder Landnutzungsänderungen andernorts führen kann, sodass bestimmte Ziele wie die Verringerung von Treibhausgas-Emissionen auf diese Weise nicht erreicht würden.
Die methodische Qualität der Evaluierungen und der gewonnene Erkenntnisstand haben sich nach Meinung der Experten gegenüber dem letzten OECD-Workshop im Jahr 2004 deutlich verbessert. Dennoch bleiben viele Herausforderungen für die Evaluierung bestehen. Der Nachweis, welche zusätzlichen (Netto-)Wirkungen die Politik erzielt hat („Additionalität“), ist nur schwer zu führen, da es – anders als bei naturwissenschaftlichen Experimenten – in der Regel keine ideale Kontrollgruppe von landwirtschaftlichen Betrieben ohne Politikeinfluss gibt. Roger Claassen vom Economic Research Service des US Department of Agriculture (USDA) zeigte am Beispiel bodenschonender Ackerbauverfahren in den USA, dass viele Landwirte auch ohne staatliche Förderung zunehmend mit solchen Verfahren arbeiten würden. Die Agrarumweltpolitik hätte zur Verbreitung beigetragen, Mitnahmeeffekte wären aber kaum zu verhindern.
Die Messung der ökologischen Wirksamkeit sowie erwünschter und unerwünschter Nebeneffekte ist stark von der Verfügbarkeit und Qualität von Daten abhängig. Für die Datenerhebung und Analyse müssen ausreichend Mittel bereitstehen. So berichtete Kimberly Green, Direktorin der ‘Sustainable Agriculture Policy, Land and Coasts Division’ des Australischen Landwirtschaftsministeriums in Canberra, dass aufgrund von Forderungen des nationalen Rechnungshofes verstärkt quantitative Ziele für Agrarumweltpolitiken formuliert worden sind. Die Mittel für Monitoing und Evaluierung würden heute etwa zehn Prozent der gesamten Programmkosten erreichen.
Eine gute inhaltliche und räumliche Fokussierung von Agrarumweltmaßnahmen kann die Wirksamkeit der öffentlichen Förderung erhöhen. Dies zeigte Jaroslav Prazan vom Institut für Agrarökonomie in Prag anhand von räumlichen Analysen in der Tschechischen Republik. Ein Beispiel für privatwirtschaftliche Lösungen stellte Dennis O’Grady von der South Nation Conservation in Ontario, Kanada, vor. Hier stellen Klärwerksbetreiber Mittel zur Vermeidung von Phosphateinträgen der Landwirtschaft in die Oberflächengewässer zur Verfügung, da die Vermeidungskosten in der Wasserwirtschaft deutlich über denen in der Landwirtschaft liegen.
Auf großes Interesse stießen ergebnisorientierte Ansätze, die den Landwirten statt starrer Vorschriften und Bewirtschaftungsauflagen Ziele zur Umweltverbesserung setzen. Die Landwirte können diese Ziele dann mit Hilfe unterschiedlicher, an die jeweiligen Bedingungen angepasster Maßnahmen erreichen.

Dr. Michael Welling (vTI)